Уточним цели

Недавние социологические опросы исследовательского центра Superjob свидетельствуют, что помимо терроризма, экологических катастроф и преступности наши соотечественники больше других народов боятся старости. Более 60 процентов россиян не хотят становиться обузой для своих близких, ходить по аптекам в поисках дешёвых лекарств и жить на одну пенсию.

Эксперты утверждают, что такие цифры, кроме России, не характерны ни для одной из европейских стран. Там старость расценивают весьма положительно, считая этапом жизни, когда можно отдохнуть от работы и путешествовать по свету. А для наших соотечественников жизнь после выхода на пенсию - это суженные возможности, прежде всего, материального достатка. По этой причине подавляющее большинство россиян пытаются как можно дольше работать, чтобы не попасть в зону бедности. Сейчас в нашей стране более 40 процентов пенсионеров по-прежнему на «трудовой вахте», и это свидетельствует лишь о том, что доверять они готовы пока только себе.

Обесценивание денежных сбережений, высокие темпы инфляции, за которыми не поспевает индексация пенсий, коммерциализация здравоохранения, ставящая пенсионеров в уязвимое положение, быстрое повышение платы за жильё и коммунальные услуги - эти и другие факторы ухудшают и без того нелёгкие условия жизнедеятельности пожилых граждан.

Специалисты Миздравсоцразвития подготовили ряд предложений по совершенствованию пенсионной системы. Каковы целевые ориентиры предполагаемых преобразований? Насколько достаточны подготовленные предложения для существенного улучшения ситуации? На какую пенсию следует рассчитывать россиянам в ближайшей и среднесрочной перспективе? На эти и ряд других вопросов мы постараемся ответить в данной статье.

Почему провалилась реформа?

В качестве главных целей реформы  2002 года были определены повышение уровня жизни российских пенсионеров, достижение и поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы. Сегодня следует признать, что данные цели реализованы в минимальной степени. По-прежнему пенсии для большинства их получателей крайне малы, а устройство самих пенсионных институтов таково, что они не позволяют значительной части работников заработать приемлемую по размеру пенсию. Например, у занятых в сельском и лесном хозяйстве, лёгкой и текстильной промышленности, в бюджетной сфере и  культуре, в малом и среднем бизнесе (примерно 30-35 процентов всех работающих) объём реально зарабатываемых пенсионных прав не достигает даже прожиточного минимума пенсионера.

Проблема усугубляется и тем, что реформа оставила фактически вне правового пенсионного поля примерно треть россиян. Самозанятые работники (фермеры, частные предприниматели, домработники и т.д.), не оформляющие должным образом своих трудовых отношений (трудовых книжек), в будущем могут рассчитывать только на социальную пенсию.

При этом в настоящее время и в среднесрочной перспективе в условиях действующего законодательства объём поступлений взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии примерно на 40 процентов не обеспечивает расходы Пенсионного фонда Российской Федерации на выплату указанной части трудовых пенсий.

В чём причины сложившейся ситуации? Их несколько.

Во-первых, за прошедшие семь лет реформы не удалось завершить создание всех элементов новой пенсионной системы. В частности, не был разработан и не создан до сих пор механизм формирования профессиональных пенсионных систем. В итоге, примерно шестая часть средств страховых ресурсов вынужденно направляется на досрочные пенсии, что финансово ослабляет потенциал пенсионного страхования.

Во-вторых, в последние годы произошёл по сути дела отказ от многих страховых механизмов. Например, трудно считать оправданным шагом трансформацию в 2001 году страховых взносов в единый социальный налог (замену их налоговыми механизмами), что исказило саму экономическую природу страховых взносов. При этом проблема состоит не просто в изменении наименования платежей в Пенсионный фонд России и передаче функции контроля за их уплатой налоговым органам, как это уверяли авторы этой меры. Произошёл именно отказ от многих страховых механизмов.

С помощью налогов государство решает задачу перераспределения финансовых пенсионных ресурсов в пользу низкодоходных групп населения, решая в определённой мере проблему бедности. При этом пропорции перераспределения беспрецедентно высокие, они достигают 50 и даже 70 процентов от общих объёмов внесённых работодателями сумм. Это подрывает мотивацию средне- и высокооплачиваемых групп к зарабатыванию пенсионных прав.

Возникает правомерный вопрос: почему такой шаг стал возможным? По-нашему мнению, государство оказалась не готово к применению страховых пенсионных механизмов по ряду причин и, прежде всего, из-за крайне неупорядоченной системы заработной платы, высокой доли теневого рынка труда и необходимости в связи с этим переложить основную долю издержек по финансированию пенсионной системы на работников со средней и высокой заработной платой.

При переходе на единый социальный налог авторами этой законодательной инициативы - руководством Минфина и Минэкономики - декларировалась необходимость вывода заработной платы из тени и повышения собираемости страховых взносов. Однако на практике этого не произошло. Вместо этого данная мера привела к фактическому возврату к советской модели социального обеспечения, но уже без возможностей планового государства и получения доходов от доминировавшей в то время государственной собственности. В результате применения налоговых механизмов уже к концу 2003 года возник дефицит распределительной части пенсионной системы, который в 2012 году составит пятую часть от общего объёма средств, направляемых на выплату страховой части трудовых пенсий.

В-третьих, усугубило ситуацию снижение в 2005 году размера единого социального налога (ЕСН), что ещё больше подорвало финансовое состояние пенсионной системы и лишило её перспектив на возможное развитие в будущем. Общая сумма потерь в результате снижения ЕСН и изменения регрессивной шкалы налогообложения составила примерно пятую часть бюджета Пенсионного фонда России (ПФР). При этом дефицит бюджета пенсионной системы будет только расти и к 2020 году составит четвёртую часть бюджета ПФР, или от 1,8 до 2 процентов ВВП.

В-четвёртых, ещё одной серьёзной причиной финансовой дестабилизации пенсионной системы стало неоправданно завышенное изъятие ресурсов на накопительную часть, что привело к существенному сужению возможностей финансирования текущих пенсий. То есть реформа 2002 года, как отмечают многие эксперты, произошла за счёт нынешних пенсионеров. Для корректировки ситуации, когда почти 40 процентов пенсионеров получали пенсии ниже прожиточного минимума, в 2003-2008 годах были приняты решения по ускоренной индексации базовой части трудовой пенсии. Это ещё больше подорвало страховые принципы в организации обязательного социального пенсионного страхования.

В-пятых, существенным внешним фактором, ограничивающим формирование эффективной пенсионной системы страны, выступает крайне неупорядоченная и слаборазвитая система заработной платы, являющаяся базой начисления единого социального налога и страховых платежей. Крайне низкий уровень заработной платы у большей части работающих, недопустимая по всем меркам её дифференциация, значительные по масштабу теневые её формы крайне угнетающе воздействуют на формирование пенсионных прав. Так, около половины работающих при существующей системе заработной платы за 35-40-летние периоды трудовой деятельности не смогут заработать себе пенсию в размере 200-250 процентов от прожиточного минимума пенсионера, что является весьма скромной задачей для работников экономически развитых стран.       

Таким образом, отечественная пенсионная система до сих пор не приблизилась к реализации ни одной из поставленных в ходе реформы 2002 года целей. Несмотря на некоторый рост абсолютных размеров пенсий (в 2008 году средний их размер составит 115 процентов прожиточного минимума), вряд ли существующий уровень можно считать достаточным и приемлемым. Что касается относительного уровня пенсий (их отношения к уровню заработной платы), то коэффициент замещения снижается, и нет никаких причин ожидать его увеличения в будущем. Его величина (всего 25 процентов) постыдно мала для цивилизованной страны.

Что предлагает Минздравсоцразвития?

Целевые ориентиры программы совершенствования пенсионного обеспечения граждан, предлагаемой Миздравсоцразвития России, состоят в следующем.

Для нынешних пенсионеров и застрахованных лиц, на которых частично распространяются правила «новой пенсионной системы» (2002 г.), предлагается осуществить комплекс мер по повышению размеров пенсий и улучшению условий для зарабатывания пенсионных прав, что позволит довести размеры пенсий к 2020 году до величины, равной 2,0-2,5 прожиточного минимума пенсионера.

Для застрахованных лиц, на которых полностью распространяются правила «новой пенсионной системы» (2002 г.) (то есть с учётом накопительного компонента), предлагается создать благоприятные условия для зарабатывания пенсионных прав на пенсию по старости на уровне 40 процентов утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы.

Для нынешних пенсионеров и лиц с незначительными периодами трудового (страхового) стажа или низкими размерами заработной платы предлагается повысить уровень пенсий с тем, чтобы их минимальные размеры совместно с другими мерами социальной поддержки обеспечивали бы прожиточный минимум пенсионера, начиная с 2010 года.

Механизмы реализации планов

В качестве механизмов достижения указанных целевых ориентиров предлагается набор финансовых и правовых регуляторов, направленных на устранение возникших финансовых диспропорций и предусматривающих усиление страховых начал.

Для финансовой стабилизации пенсионной системы предлагаются следующие меры по оптимизации источников доходов:

При переходе в ходе пенсионной реформы 2002 года на новые принципы исчисления пенсий одной из сложных проблем, не решённых в полной мере, оказалась проблема оценки и зачёта пенсионных прав, приобретённых гражданами к моменту начала пенсионной реформы. Прежние пенсионные права в новых динамично изменяющихся экономических условиях и при быстром росте заработной платы оказались существенно ниже по сравнению с зарабатываемыми после 2002 года. В связи с этим предлагается увеличить (осовременить) и тем самым провести валоризацию (повышение стоимости)  дореформенных пенсионных прав для «старшего поколения».

С этой целью в зависимости от возрастной группы предлагается повысить от 25 до 50 процентов размеры трудовых пенсий по старости нынешним пенсионерам, имеющим продолжительный «дореформенный» трудовой стаж. При этом не предполагается пересматривать нормы ранее действовавшего законодательства, с применением которых производилась денежная оценка приобретённых пенсионных прав и положений  концепции, обосновывающей порядок и величины сохранения пенсионных прав.

В качестве ещё одного крупного направления совершенствования пенсионной системы Минздравсоцразвития предлагает комплекс мер по ликвидации бедности среди пенсионеров к 2010 году. С этой целью предусматривается установить минимальный размер пенсии путём, во-первых, перевода базовой части трудовой пенсии в систему государственного пенсионного обеспечения, финансируемую за счёт средств федерального бюджета вне связи с единым социальным налогом, и, во-вторых, установления принципа адресного повышения базовой и социальных пенсий до уровня, который вместе с иными мерами социальной поддержки обеспечивал бы пенсионеру прожиточный минимум.

Что касается решения задачи обеспечения регионального прожиточного минимума, то ответственность за её решение призваны взять на себя субъекты Российской Федерации путём адресных доплат и других мер социальной поддержки при финансовой помощи в необходимых случаях со стороны федерального бюджета.

Реализацию предлагаемых мер по ликвидации бедности среди будущих пенсионеров предлагается осуществлять с помощью установления минимального размера страхового взноса (в том числе в фиксированном размере для самозанятого населения), исчисляемого исходя из минимального размера оплаты труда, который в соответствии со статьёй 133 Трудового кодекса Российской Федерации должен устанавливаться на уровне не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения и актуарно обоснованного тарифа страховых взносов. При этом считается целесообразным законодательное установление размера страхового взноса не ниже минимального независимо от начисляемого заработка или получаемого дохода. С этой целью актуарно обоснованы минимальные размеры взносов страхователей на обязательное пенсионное страхование по годам в период с 2010 до 2050 года. Например, в 2010 году его величина должна составить 13600 рублей в год (а не 1800 рублей в год, как сегодня), а в 2011 году - 14750 рублей и т.д.

Предложения Минздравсоцразвития, касающиеся накопительной составляющей пенсионной системы, сводятся к сохранению тарифа обязательных страховых взносов на эту часть трудовой пенсии на уровне 6 процентов и формирования механизмов, обеспечивающих повышение надёжности возвращаемых страховых сумм застрахованному лицу в полном объёме с помощью создания государственной корпорации (или агентства страхования) пенсионных накоплений.

Для повышения доходности инвестирования средств пенсионных накоплений «молчунов», находящихся в управлении Внешэкономбанка (в 2007 году - 6 процентов доходности при инфляции 11,9 процента), предлагается расширить перечень разрешённых инструментов инвестирования государственной управляющей компании.

Таков основной пакет предложений Минздравсоцразвития по совершенствованию пенсионной системы. Как оценить их  содержательную часть?

Уязвимые места

Большинство предложений, вне всякого сомнения, логичны, основаны на отечественном и зарубежном опыте и не вызывают возражений. В случае их принятия и законодательного оформления ситуация заметно изменится к лучшему. Пенсии существенно (примерно в два раза) вырастут с точки зрения покупательной способности, будут созданы предпосылки для формирования более справедливых условий формирования пенсионных прав для работников молодых и средних возрастов, для которых коэффициент замещения также вырастет примерно в 2 раза (с 18-22 до 40 процентов) .

Однако анализ практики преобразований пенсионной системы за последние 20 лет  вызывает сомнения в готовности ведомств финансового и экономического блока к конструктивному  взаимодействию с Минздравсоцразвития для реализации предложенной программы действий. Ведь в этом случае потребуется увеличить финансовый ресурс на пенсионные цели примерно вдвое, что в «программе-2020» не предусматривается.

Кроме того, в предложениях министерства отсутствуют механизмы формирования профессиональных пенсионных систем, которые потребуют значительных финансовых ресурсов (примерно шестую часть бюджета ПФР) и гармонизации со всеми пенсионными институтами и механизмами. А это также весьма крупная по масштабу задача, решение которой откладывается с 1991 года. Более того, ответственное за подготовку соответствующих законопроектов Минэкономразвития начиная с 2002 года так и не смогло определиться с путями формирования профессиональных пенсионных систем.  

Ещё одним уязвимым моментом предложенной системы мер является отсутствие намерений по привлечению работников со средней и высокой заработной платой к обязательному участию в пенсионном страховании.  В то же время, как свидетельствует опыт экономически развитых стран, финансовое участие работников в своём пенсионном страховании является одним из наиболее действенных и эффективных механизмов формирования подлинно страхового пенсионного института.

По мнению западногерманских учёных, для рыночной экономики личная ответственность является основным принципом построения и развития национальных систем социального пенсионного страхования, который воплощён в финансовом механизме компенсации последствий социального риска усилиями самих работников. Для этого сами работники должны делать взносы, то есть выступать одновременно и страховщиками, и застрахованными. Аргументируется это тем, что выплачиваемые пособия должны быть правом, а не помощью, а взносы самих застрахованных служить средством для поддержания достоинства получателя пособия.

Участие работников в уплате страховых взносов имеет чрезвычайно важное психологическое воздействие на формирование их мотивационных установок. Делая регулярные страховые взносы, они приобретают чувство сопричастности и ответственности за формирование лично-коллективной системы пенсионного страхования, а страховые взносы - формой резервирования части заработной платы на строго определённые по закону виды страховых пенсий.

Страховые взносы работодателей и самих застрахованных играют прежде всего роль источника, обеспечивающего выплату компенсаций за утрату дохода пропорционально его величине, а средства государства предназначаются для выплат всеобщего характера и обеспечения минимального уровня страховых пособий, если для этого недостаёт поступающих страховых взносов.

Что желательно учесть?

Сложившаяся система государственного пенсионного обеспечения в России не отвечает современным вызовам, которые встают перед ней во всё больших масштабах: демографическим тенденциям, структурным изменениям в экономике и на рынке труда, характеру и условиям организации систем заработной платы. Проведённые в последние годы реформы пенсионной и налоговой систем не позволили преодолеть системный кризис государственного пенсионного обеспечения и сформировать эффективные институты обязательного социального пенсионного страхования. Уровни пенсионного обеспечения крайне низки, а сложившиеся тенденции в средне- и долгосрочной перспективе позволяют оценивать его как всё менее дееспособное.

Выходом из создавшейся ситуации может быть формирование института обязательного социального пенсионного страхования и реформа системы заработной платы. Это возможно при условии применения междисциплинарного и внутрисистемного подходов, позволяющих учитывать «внешние» и «внутренние» факторы, влияющие на взаимосвязь базовых элементов системы. В ряду наиболее крупных внешних факторов выступает система заработной платы, которая определяет масштаб и тип охвата различных категорий работников социальным пенсионным страхованием.

В связи с этим всё более актуальным вопросом является разработка концепции совершенствования системы заработной платы и доходов населения и включения её важнейших направлений в процесс формирования экономически эффективной пенсионной системы страны.

В  числе основополагающих и первоочередных мер для этого целесообразно предусмотреть следующие шаги.

1. Поэтапное, в течение 2-3 лет, повышение минимальной заработной платы с тем, чтобы её уровень приблизился к 40-45 процентам средней заработной платы.

2. Принятие законодательных мер по уменьшению поляризации заработной платы и доходов, доведения тем самым в среднесрочной перспективе соотношения заработков крайних децильных групп до 1:10, уменьшив тем самым нынешний разбег в полтора раза.

3. аконодательное определение сроков и мероприятий по доведению величины национальных расходов на пенсионную систему до 10-12 процентов ВВП, а социальную защиту до минимального уровня в 20 процентов ВВП, как это определено рекомендациями и решениями Копенгагенского социального саммита 1995 года, которые обязалась выполнять и Россия.

4. Законодательное определение порядка и процедур, а также источников финансирования дефицита средств на выплату базовой и страховой частей трудовой пенсии.

Кроме того, по сравнению с действующей системой предлагается ввести новые виды социального пенсионного страхования. Это страхование профессиональных и региональных (северных) пенсий, что позволит финансово обеспечить существующие виды досрочных пенсий (за работу во вредных условиях труда и «северных» досрочных пенсий), а также страхование по уходу за одинокими пенсионерами, инвалидами и другими категориями населения, нуждающимися в регулярной и систематической помощи на дому.

Формирование новых институтов обязательного социального пенсионного страхования потребует принятия ряда федеральных законов.

Новая модель социального пенсионного страхования потребует повышения демократичности в управлении страхованием. Для этого необходимо разработать и принять федеральный закон о товариществах взаимного страхования, а также ратифицировать конвенции МОТ № 102 и № 144, к которым Российская Федерация ещё не присоединилась.

Базовые положения данных конвенций, регулирующие минимальный прожиточный минимум застрахованных и демократичные формы управления в данной сфере, - злободневные темы сегодняшней России. Ратификация этих документов позволит провести комплекс организационных, законодательных и управленческих мероприятий, направленных на выработку национальной модели социального страхования и достижение консенсуса социальных партнёров в данной сфере.

Валентин РОИК ,
заместитель генерального директора Научно-исследовательского института труда и социального страхования, доктор экономических наук, профессор