Американский Конгресс заканчивает работу над многострадальным законопроектом, реформирующим финансовое регулирование. По тяжести прохождения Конгресса, обилию дискуссий и сложности закон Додда — Франка может соперничать только с другим законом Барака Обамы — о здравоохранении. В финансовом законе около 2300 страниц, 1600 статей.

30 июня закон одобрила Палата представителей. Акции банков в ответ на это даже подросли — особенно тех, на кого он воздействует сильнее всего: Goldman Sachs и J.P.Morgan. Самые опасные для крупных банков (в США их называют "бегемотами") положения были из закона вычищены. Особенно в последние дни. Иначе было не собрать коалицию, готовую поддержать реформу.

Так, за день до голосования "бегемоты" были избавлены от предлагавшегося демократами налога на крупнейшие банки и хедж-фонды. Он должен был дать $18 млрд. Вместо него крупные банки заплатят в три раза меньший сбор (повысятся нормы обязательного резервирования). Решающий раунд переговоров длился 20 часов. Конгрессмены не прерывались, им приносили пиццу прямо в зал заседаний. Кондиционер сломался, температура в комнате достигла 27 градусов по Цельсию. Сенат, как ожидается, утвердит закон в середине июля.

Вот основные новшества американской финансовой реформы и проблемы, решить которые она не смогла.

Новшества

Главная мишень реформы — склонность финансовых компаний к принятию избыточных рисков (они рискуют чужими деньгами). Компании, секьюритизирующие ипотечные кредиты, должны будут оставлять 5% бумаг у себя на балансе. Против рейтинговых агентств, не отвечающих за свои оценки деньгами, можно будет подавать иски (если они не учли существенной информации). "Правило Волкера" (в честь бывшего президента ФРС и идеолога нынешней реформы) ограничивает покупку банками активов с собственных (не клиентских счетов). Однако банки сохранили право вкладывать не более 3% своего капитала в фонды прямых инвестиций, хедж-фонды, недвижимость. Этим смягчением Волкер остался сильно недоволен.

На приведение балансов в соответствие с этими требованиями у банков будет десять лет. Нормы вступают в силу через два года. Еще три даются на сброс лишних инвестиций и пять — на расставание с "неликвидом". В 1933 году, когда закон Гласса — Стигала разделил банки на коммерческие и инвестиционные, на адаптацию к новым правилам давалось два года.

Ужесточается контроль за крупными банками, страховщиками, хедж-фондами. Процесс их ликвидации должен стать "упорядоченным". Крупные институты должны будут подготовить "прижизненные завещания". При наступлении финансовых трудностей регулятор берет управление в банке на себя. Жизнеспособные активы проблемного банка передаются другому, а затем продаются. Менеджмент сразу лишается всего, чуть благосклоннее билль к акционерам. Ряд потерь "гарантирован" и кредиторам — например, контрагентам банка по сделкам репо (деньги в обмен на бумаги).

Торговля многими деривативами выводится на биржу. Это позволит регулятору знать, какую позицию занял участник рынка. Расчеты будут проводить клиринговые палаты. Торговля деривативами в последние годы и так переходила на биржи. По оценке GS, уже треть CDS проходит через Intercontinental Exchange. А половина свопов на процентные ставки — через Swapclear. Более прозрачное ценообразование на разные инструменты уменьшит доход банков, цитирует FT записку Citigroup, но, когда клиринг будет проходить не в самих банках, а через биржу, банки смогут распустить часть резервов. Так что суммарное влияние этих мер на прибыль банков может быть нейтральным.

Хедж-фонды и фонды прямых инвестиций с активами свыше $150 млн придется регистрировать. В их работу сможет вмешиваться ФРС. Банкам придется вывести за рамки баланса свопы на сырье, металлы, продовольствие, акции, внебиржевые CDS. Но банки добились возможности оставлять на своем балансе валютные свопы, свопы на процентные ставки, золото и серебро, инструменты, которыми они хеджируют собственные риски.

ФРС получит право заставлять финансовые институты увеличивать капитал и резервы на возможные потери, а иногда — сбрасывать избыточные активы. При этом американский Центробанк больше не сможет предоставлять на льготных условиях ликвидность отдельным учреждениям (такую помощь получали AIG и Bear Stearns). Желая помочь кому-то, ФРС должна будет на тех же условиях предоставить ликвидность всему классу игроков (как это было сделано с инвестбанками) или всем, у кого есть данный вид бумаг.

Создается агентство по контролю за потребительскими кредитами — от ипотечных до кредитных карт. Повышенные на время кризиса гарантии по вкладам останутся на новом уровне. ФРС становится регулятором, отвечающим за самые сложные и крупные финансовые институты.

Последствия для конкретных банков

Наиболее неприятные для себя моменты законопроекта "бегемотам" удалось смягчить. Но "правило Волкера" все-таки заставит их избавиться от части активов.

Банки начали приспосабливаться к новым правилам заранее — например, Citibank продал компании Occidental Petroleum принесшую ему немало прибыли "дочку" — Phibro (инвестирует в сырьевые производные). До кризиса в хедж-фондах и фондах прямых инвестиций у Goldman Sachs было размещено порядка $19 млрд (к концу 2009-го эти вложения сокращены, по данным Reuters, до $16 млрд), у J.P.Morgan — $9 млрд (сокращены до $6 млрд), у Morgan Stanley — $6 млрд (сейчас $5 млрд). Теперь в таких активах банки смогут держать всего $1,5–4 млрд (в зависимости от величины капитала).

Изменится бизнес банковских "дочек". Сейчас в 4 из 14 принадлежащих Citigroup хедж-фондов есть только его деньги. Теперь таким фондам, чтобы выжить, нужны деньги клиентов.

Новые правила снизят прибыль Goldman Sachs, Bank of America, Morgan Stanley, J.P.Morgan. Но не слишком сильно — не больше чем на 10% (максимальным будет воздействие на Goldman Sachs).

Нерешенные проблемы

США меняют регулирование финсектора в одностороннем порядке, не дожидаясь, пока будет выработан единый подход на уровне G20, G8, Базельского комитета. Выбранный вариант будет явно более жестким, чем реформы в других странах. Это может снизить значение США как глобального финансового процесса. После скандала с Enron американцы ужесточили требования к компаниям, чьи акции котируются в Нью-Йорке, и ряд европейских компаний ушел на другие биржи.

Не решена проблема TBTF — финансовых институтов, слишком больших, чтобы обанкротиться. За последние два года крупные банки стали еще крупнее. Перед кризисом на 25 крупнейших банков США приходилось 56% совокупных активов, сейчас — 59%. Законом о финансовой реформе государство ясно дает понять, что крупнейшим банкам и дальше будет оказана поддержка. Поэтому они будут стараться стать еще крупнее и еще более связанными друг с другом, чтобы государство не могло даже подумать об отказе в помощи, отмечает профессор MIT Саймон Джонсон.

Администрация не решилась пойти на принудительное разукрупнение "бегемотов", включая ипотечные госагентства. Они не ограничены в краткосрочных заимствованиях. А ведь именно нехватка ликвидности у крупных финансовых институтов привела к необходимости госвмешательства в марте 2008-го. "Проблема решена в лучшем случае наполовину", — говорит Гэри Стерн, экс-президент Резервного банка Миннеаполиса, за несколько лет до кризиса начавший думать над проблемой TBTF. Отложен на потом и вопрос о реформе ипотечных агентств Fannie Mae и Freddie Mac.

Не снимается и проблема банковской паники. Конгресс не обещает краткосрочным кредиторам крупных банков и контрагентам по сделкам репо жизнь без потерь. Поэтому возможны те же "набеги" на проблемные банки, от которых пострадали Bear Stearns и Leman Brothers. Особенно легко может быть спровоцирована паника на рынке репо, отмечает стэнфордский профессор Даррел Даффи.

Закон регулирует торговлю деривативами, которую ведут и компании из реального сектора. Им тоже предписывается сразу резервировать средства на случай потерь. Чиновники смогут ограничивать слишком большие позиции во фьючерсах на сырье. Это повысит стоимость хеджирования для множества компаний (суммарно на $1 млрд), отмечает Джон Кастельяни, глава Business Roundtable (американский аналог РСПП). Пострадают, к примеру, авиакомпании, хеджирующие риск удорожания авиакеросина.

Вместо того чтобы прописать, как регуляторы должны пользоваться имеющимися у них возможностями, финансовый закон дает им новые, недоволен Джон Тейлор из Стэнфордского университета. Нынешний кризис вполне можно было предотвратить, если бы не политика дешевых денег, которую проводила ФРС и которая привела к росту цен на жилье. Комиссия по ценным бумагам могла потребовать от инвестбанков увеличить подушку ликвидности, а Минфин — вмешаться, если у крупного банка дела пошли плохо. И вообще: закон основан на более чем сомнительном допущении, что чиновники в состоянии предвидеть кризисы и их предупреждать.

Что будет

Банковское дело станет несколько менее рискованным и прибыльным. Рост кредитов фирмам и домохозяйствам будет более медленным — по расчетам Марка Занди из Moodys Economy.com, примерно на $80 млрд в год. Еще сильнее замедлят рост кредитов новые требования к капиталу.

Сфокусированность регуляторов на крупных банках сместит активность в сегмент средних и мелких банков. "Если вы очень пристально смотрите за крупнейшими 50 банками, активность мигрирует в банки №51–100", — цитирует WSJ гарвардского профессора Джереми Стейна, в 2009 году — советника администрации Обамы. Финансовые компании будут проводить больше операций через офшоры, не отягченные избыточным регулированием. Регуляторы забыли, что основными антигероями финансового кризиса 1980–1990-х годов были как раз небольшие учреждения (savings and loan crisis).

Индустрию хедж-фондов ждет подъем — они получат возможность привлечь больше клиентских средств, пользуясь ограничениями для банков.

Получив возможность вмешиваться в работу крупнейших банков, ФРС станет объектом сильного политического давления.

Закон очень объемен и сложен. У него может быть масса непредвиденных авторами последствий. Каких именно — увидим ближе к следующему финансовому кризису.